英国老年友好城市建设经验*

发布时间：2025-06-21 22:10

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姜颖关家印董华 JIANG Ying, GUAN Jiayin, DONG Hua

0 引言

城市化和人口老龄化正在深刻影响着我们的生活、工作和空间体验。老龄化已经成为未来城市发展不可忽视的议题。不同国家60岁以上人口占比从10%增长到20%的时间，短则25年，长至上百年。过渡时间短的国家（如中国）更需要及早应对城市即将迅速面临的大量老龄人口问题。老年友好城市建设即是重要举措之一。

建设老年友好城市和社区将有效促进社会平等，从而让每个人受益[1]V。世界卫生组织（WHO）于2007年颁布《全球老龄友好城市建设指南》[2]，强调：要意识到老年人所具备的能力和所拥有的资源；灵活地预测和响应与养老相关的需求和偏好；尊重老年人的决定，以及他们所选择的生活方式；老年人作为社会的弱势群体，对他们要有保护意识；促进老年人融入社区生活，能让他们继续为社区生活做出贡献。

2010年，世界卫生组织成立老龄友好城市和社区的全球联盟（Global Network of Agefriendly Cities and Communities, GNAFCC)。目前，其会员城市已经达到1 000个，覆盖41个国家[3]。英国的曼彻斯特和伦敦是较早响应的城市。加入联盟表示会员城市愿意倾听老年市民，愿意与老年人合作评估并监测城市环境发展以使其达到“老年友好”的结果，并且愿意分享经验、成果和教训。该联盟网站①https://extranet.who.int/agefriendlyworld/afp/。上已有众多会员城市分享的案例。

1 老年友好城市的政策背景

老年友好城市建设是城市化和人口老龄化的必然需要，近些年又进一步受到新的全球政策和各国政策的影响。

1.1 全球政策背景

近5年全球“老年友好城市”的相关政策概括如表1所示。这些政策从可持续发展、新城市、健康老龄等方面为全球老龄友好城市建设提供了指导。

联合国可持续发展目标（2015—2030）第11项“可持续城市和社区”与“老龄友好型城市”直接相关。这一目标提出“关爱老人的城市和社区使所有人在整个人生过程中都能发挥最大的潜能。多个部门（卫生、社会保障、交通、住房、劳动）和利益相关者（公民社会、老年人及其组织）都应当参与创建这样的城市和社区”。衡量该目标的指标包括：根据性别、年龄和残疾状况统计可方便地使用公共交通的人口比例；公民社会（包括老年人或其代表）以民主方式直接和定期参与城市规划和管理的比例；根据性别、年龄和残疾状况统计城市建成区中可供公众使用的开放空间的平均比例等。2020年，世界卫生组织“健康老龄化行动十年2020—2030年”提案[4]提出包括“包容性”和“通用性”在内的10大原则，并详细分解健康老龄化所需的相关可持续发展目标、指标和数据。

1.2 英国法规政策

英国老年友好社区网络（The UK Network of Age-friendly Communities）为英格兰和北爱尔兰40多个城市、镇和郡提供平台，共享老年友好城、镇建设实践的资源和案例。英国老年友好城市和社区建设受《2010年平等法》、2018年《国家规划政策框架》等法律和政策的影响。近年来出台的相关重要政策包括[5]“英国工业策略（Industrial Strategy）4大挑战”，即人工智能与数据、老龄化社会、清洁增长和未来出行，其中针对老龄化社会的明确目标是“确保到2035年所有人能够延长至少5年健康、独立的生活，并缩小贫富之间的差距”；“更完整的工作生活（Fuller Working Lives）”，让老年人获得更丰富的工作生活；“老年痴呆症2020挑战（Dementia 2020 Challenge）”，提升人们关于老年痴呆症的意识，从而降低该疾病的患病风险；“孤独策略（Loneliness Strategy）”，关注老年人生命过程中的孤独感；“国家卫生服务长期计划（NHS Long Term Plan）”，聚焦“预防”以期获得老龄满足，包括使用数据和技术预防疾病；“25年环境规划（25 Years Environment Plan）”，让老年人生活和工作在高质量的、可及的自然空间。

表1 “老年友好城市”的全球相关政策（2015—2020年）Tab.1 Policies relating to 'age-friendly cities' (2015-2020)

1.3 老年友好城市的主题和步骤

英国老年友好城市建设的8大主题涵盖社会和环境2大方面，反映了世界卫生组织老年友好型城市的核心框架，即户外空间和建筑、交通运输、住房、社会参与、尊重和社会包容、公民参与就业、交流和信息、社区支持和健康服务；其遵循的过程是世界卫生组织推荐的循环4步骤，即参与和理解、规划、行动和实施、评估（见表2）。

这些步骤中，第1步为基础，通过“参与和理解”了解现状和需求，第2步到第4步可以概括为“策略—实施—评估”的过程框架，下文将通过3个典型的英国城市案例进行阐述，每个案例聚焦一个方面。

2 英国城市案例

老年友好城市建设虽然有关注的重点领域和基本步骤，但在具体操作过程中每个城市根据自身情况会有不同的做法。本文以英国城市伦敦、曼彻斯特、利物浦为例，从政策推进、统筹实施、分析评估3个方面总结经验。这3个城市的选取主要基于其公布的相对丰富的老年友好城市建设信息，也兼顾城市间的差异。伦敦为英国南部国际大都市，曼彻斯特为北部大城市，利物浦为北部港口城市，三者均人口集中、文化多元。

2.1 伦敦: 政策推进

伦敦的老年友好城市建设推进并没有依赖世界卫生组织或英国的相关联盟，而主要由伦敦市长的雄心壮志推动。2007年，伦敦按照世界卫生组织老年友好城市的核心框架自评现状并开始向这一方面努力。2015年伦敦再次评估现状。这两次评估均有老年伦敦市民参与其中。2015年的评估表明伦敦在某些方面居世界领先水平，例如为所有60岁以上的老年人提供免费的公共交通。伦敦的公共交通还在进一步提升其老年友好度，又如将更多车站改造为“无台阶”进出，并建设新的无台阶火车站，确保老年人不仅可以免费，而且可以方便地出行。

表2 老年友好型城市建设的4步骤（非线形，可循环）Tab.2 The four steps (non-linear, circular) for building age-friendly cities

表3 《社会融合策略》针对“结果”的评估描述Tab.3 The 'Outcome' evaluation description in the Social Integration Strategy

表4 相关建筑法规Tab.4 Relevant architecture codes

2018年，伦敦市长推出《平等、多样和包容策略》[6]和《社会融合策略》[7]9，后者关注4个方面：关系（促进市民共享经验）、参与（支持伦敦居民成为积极的市民）、平等（移除障碍和不平等）、证据（提高询证水平，对社会融合度进行测量、评估和分享）。两份策略文件都涉及老年友好城市的相关指标和行动，如表3所示。

2.1.1 伦敦建设老年友好城市的举措

目前，大伦敦地区已经完成的老年友好城市相关工作包括：建立住宅规划政策和资金计划以应对目前和将来老年人的住宅和空间需求；通过公众宣传等手段减少贫困老年人的数目；对伦敦50岁以上的居民提供技能培训和工作的机会；提供条件帮助老年人参与和保持日常运动水平；采取措施减少老年人的“数字疏离”；对老年人为伦敦所做的积极贡献进行宣传；帮助老年人进行志愿服务；高度关注老年人的社会孤独感问题；设立都市老年节，每年举办一次免费的全伦敦老人文化节。

2.1.2 包容性设计原则及相关规范、指南

包容性设计是伦敦新一轮规划的重要策略，也是2012年奥运会与残奥会开发东伦敦的宗旨。英国建筑与建成环境委员会（Commission for Architecture and the Built Environment, CABE）提出包容性设计的5条原则：①将人置于设计过程的核心；②承认多样性和差别；③在一个解决方案无法满足所有用户时提供选择；④为使用提供灵活性；⑤让人能够更方便愉悦地使用建筑和环境。

在实施老年友好城市的过程中，英国同样使用了包容性设计策略。包容性设计有利于建设老年友好城市，因为其目标在于让产品和环境为最大多数的人在最广泛的情境中使用。2016年的伦敦规划以及2012年后成立的伦敦奥运遗产开发公司（LLDC）相关政策都影响了老年友好城市的建设，尤其是2019年5月LLDC制定的《包容性设计规范》。该规范除了提及本文1.2节所列的国家级法规政策，还制定了设计质量政策、平等与包容政策、包容性设计战略，以及（奥运）园区设计指导，并罗列了一系列专业领域的规范和地方政策（见表4-表6）。

2.1.3 具体设计指导

从包容性设计的角度，伦敦对邻里空间、交通流线、住宅发展和公共建筑4方面提出详细的设计指导[8]13（见表7）。

表5 相关英国标准Tab.5 Relevant British standards

表6 相关指南Tab.6 Relevant guidance

表7 伦敦城市“包容性设计”的考虑细节Tab.7 Detail considerations of inclusive design in London City

邻里空间：为社区所有居民创建一个具有包容性的社区，不论他们的健康状况、年龄、性别、性取向、种族或信仰如何。适用于房屋、公共建筑、空间以及所有服务和设施。

交通流线：重点为外部地区的交通流线，包括公园、水道、公共领域等。

住宅发展：建造新住房的关键在于多功能性和灵活性。在未来的30年间，伦敦新建的住宅需要能够平等地满足附近人口不断变化的需求。新住宅开发项目要考虑伦敦规划、地方法案和国家规划政策框架的影响。

公共建筑：包括社区中心、博物馆、剧院、学术建筑、文化建筑、运动场馆、咖啡馆、饭店和零售设施，其场所和设施向公众开放，并以合理、一致、包容的方式让大众受益。

2.2 曼彻斯特: 统筹实施

曼彻斯特是英国第一个加入世界卫生组织老年友好城市全球联盟的城市。其所使用的老年友好城市规划与世界卫生组织所建立的框架类似，但也根据情况制定了自己的策略，以确保当地老年人能够更活跃地进行社会参与。与伦敦自上而下的市长推动策略不同，曼彻斯特的老年友好城市建设更加注重社区、邻里的参与和多方合作推进。其措施可以概括为5方面：高层的政治领导力；注重信息和交流，反对已有的老龄成见；将参与扩展到社区领域；工作深入细化到邻里层面；工作开展依赖于研究和协作伙伴关系的建立。

2.2.1 专门机构的统筹

通过与合作伙伴建立协作，大曼城地区成立了一个专门老龄机构——Greater Manchester Ageing Hub，以协调应对人口老龄化带来的机遇和挑战。该机构协调的活动覆盖经济、就业、老年友好空间、住宅和规划、交通、老年文化等。该机构的愿景是让大曼城地区的老年居民能够继续贡献于社会，使其受益于可持续的福利并安享晚年。这一愿景已经被纳入2017年大曼彻斯特策略，包括3个优先：让大曼城成为英国第一个老龄友好城区；大曼城将成为国际领先的老龄中心，引领老龄问题前沿研究、技术和解决方案；大曼城将致力于提升50岁以上居民的经济参与程度。

统一的老年组织和一致的愿景有利于直接或间接影响政策的交付，进行社会包容的倡议，扩大志愿服务的机会，并鼓励老年人积极参与。这种统筹作用在VOP（Valuing Older People）文化项目中效果明显。例如2011年10月，VOP联合大曼城地区16个艺术组织，统筹老年人参与文化活动，获得老年人的积极响应。

2.2.2 突出品牌与老人参与

在实践中，曼彻斯特市的老年友好城市建设有着自身的特点。一是老龄化项目的“品牌化”和沟通方式。曼彻斯特市议会网站上提供了《2010—2020年曼彻斯特老龄化战略》，并将“老年友好曼彻斯特”一词在公共活动中进行明确持续的使用，成为该市改善老年人生活质量的所有计划、品牌的统称。二是特别强调老年人参与和合作设计。例如针对特定群体，如对少数民族和生活贫困老人进行干预，在“促进平等”和“健康老龄”领域，通过老人参与的方式积极发展文化敏感服务、消除对少数族裔老年人的障碍、帮助生活在贫困地区的老年人等，并采用广泛的方法强调发展终身社区的重要性。相关研究集中在住房、户外环境、交通运输等领域。

2.2.3 潜在障碍

曼彻斯特建设老年友好城市也存在一些障碍。首先是普遍存在的对老年人的歧视和已经形成的思维定式（例如老年人依赖照料）。这可能会在以后的生活中造成对老年人各种形式的排斥，也可能影响老年人进行社会参与。其次是经济和政治方面的障碍。推广老年友好型邻里建设在公共服务预算减少的情况下通常难以实施到位，造成“项目不现实”的印象，其在与经济增长和发展的更多指标竞争时很容易被边缘化。最后是“老年友好社会”的概念本身存在限制，除非将其与城市环境中有关权利、公民权等更广泛的辩论相关联[9]293。在这一点上，伦敦“包容性设计”的提法似乎更容易被大众所接受。谈“老龄友好”会让一些人感觉与己无关，但“包容性设计”则让人人都感到与己相关。

2.3 利物浦: 分析评估

利物浦市市长于2012年签署世界卫生组织的老年友好城市计划时，对整个城市都做出了很高的承诺。但是，这些承诺目前还没有完全转化为可实施的规划，将这些想法付诸实践需要以协调的方式进行。

2.3.1 围绕跌倒问题展开研究

相比其他城市，老年人跌倒的现象在利物浦更普遍。但目前仍缺乏切实有效的信息来解释这一现象，这让问题的解决变得愈发困难。针对跌倒这一高优先级问题，利物浦展开了相关研究。研究数据来源于3方面：（1）城市中负责提供服务、制定计划的人员所提供的大量基础数据；（2）健康统计数据；（3）访谈老年人的需求。研究中开发了一个模型，如图1所示。

2.3.2 评估领域与流程模型

为促进老年友好城市的建设，利物浦确定了10个评估领域，与世界卫生组织卫生发展中心强调的“复杂、动态和多维”以及老年友好城市环境要求相一致，包括：政治支持（得到当地市长等政治领导的口头或实际支持）；领导与治理（设立策略制定和管理的机构和角色）；财政和人力资源（提供资金和物资保障、投资人员和志愿者）；老年人的参与（确保老年人有关键角色和贡献）；基于需求评估的优先级（根据评估确立相关的优先领域和事项）；现有框架在评估老年友好性方面的应用（采用世界卫生组织提供的指南和框架作为指导）；供应（提供相关服务和设施）；基于证据的干预（咨询科学证据）；协调、合作、互联（建立不同领域间的协作和联系）；监测与评估（对已经完成和正在进行的工作进行监测评估并及时转化为政策和实践）。

图1 针对“跌倒”这一问题的分析模型Fig.1 The analysis model of 'falls' in the elderly

图2 利物浦老年友好城市建设的流程模型Fig.2 The process model of building the age-friendly city of Liverpool

为了将城市绩效评估中有价值的结果反馈给当地利益相关者，利物浦将目前的优势领域和未来需要进一步发展的领域进行可视化处理。同时，为促进相互了解，将这些领域锚定在更广泛的老年友好城市（AFC）系统中[10]217。其流程如图2所示。

这些评估工具和模型的适用性已通过其他城市的应用得到了验证，例如用于评估谢菲尔德（Sheffield）城市在“老年痴呆症友好”方面的表现时证明其有良好的适用性[11]。研究还发现，尽管目前有多种方式来发掘老年人的观点，但老年人的呼声并不是每次都能对决策产生足够的影响，在这一方面利物浦仍有改进的空间。

3 结语

世界卫生组织提出老年友好城市的核心框架，围绕这一框架，英国城市发展了各自的建设模式：伦敦自上而下推动“包容性设计”；曼彻斯特注重统筹和基层参与；利物浦针对特定问题开发普适工具和模型。可见，老年友好城市建设有多种实施的可能性，每个城市可以根据自身特点明确建设重点及推进方式。老年人亲身参与城市规划和建设，有利于产生“老年友好”的结果并让改善后的环境普惠广大市民。其中包容性设计有利于将至上而下的策略和来自民众的需求相结合，以广大市民为中心，让“老龄友好”的概念更易于被大众接受，实现城市共享。

网址：英国老年友好城市建设经验* https://www.yuejiaxmz.com/news/view/1072708

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